隨著我國經濟結構的調整和國內外競爭環(huán)境的加劇，產業(yè)園區(qū)作為地區(qū)產業(yè)發(fā)展的主要載體，面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的政府主導型運營模式已難以適應新經濟背景下產業(yè)園區(qū)高質量發(fā)展的需求。因此，探索“管委會+公司”模式的改革路徑，成為推動產業(yè)園區(qū)轉型升級的關鍵。
傳統(tǒng)園區(qū)運營模式，多以政府為主導。在這種模式下，地方政府統(tǒng)籌管理園區(qū)的規(guī)劃開發(fā)和運營，雖具有集中統(tǒng)一、規(guī)劃性強等優(yōu)勢，但新經濟環(huán)境下，其市場化程度有限等弊端亦開始顯現，無法再適配當下園區(qū)高質量發(fā)展的新要求，成為制約產業(yè)園區(qū)發(fā)展的瓶頸，在此背景下，采用市場化手段促進園區(qū)轉型，激發(fā)產業(yè)園區(qū)的經濟活力，已經勢在必行。
“政府的歸政府，市場的歸市場”
2019年5月，國務院出臺《關于推進國家級經濟技術開發(fā)區(qū)創(chuàng)新提升打造改革開放新高地的意見》正式拉開各地各級產業(yè)園區(qū)優(yōu)化改革序幕。其中，“管委會＋公司”運行機制憑借其政企分離的優(yōu)勢正成為新形勢下地方政府探索市場化運作的主要實施路徑，成為各地開發(fā)區(qū)市場化改革的首選策略，尤其在招商引資領域。例如山東、江蘇和安徽等省份已率先行動，撤銷了政府內部的招商部門，通過成立專業(yè)的招商公司來承擔這一職能。
“管委會+公司”模式，指管委會通過建立專業(yè)運營公司，將原來獨自承擔的行政管理職能和開發(fā)建設運營職能，轉變?yōu)橛晒芪瘯凸竟餐袚?，從而實現“政府+市場”共治。具體來講，管委會回歸行政管理職能，承擔開發(fā)區(qū)政策制定、發(fā)展規(guī)劃、行政審批等；其他可市場化的內容，如項目代建、園區(qū)運營、招商引資、產業(yè)規(guī)劃、產業(yè)孵化科技創(chuàng)新等市場化運營職能則完全剝離交由專業(yè)運營公司來承擔。其本質和初衷是為了政企職能剝離，“專業(yè)的人做專業(yè)的事”，讓管委會和公司可以有效形成兩駕馬車，并駕齊驅，最終形成“1+1＞2”的效果。
“1+1”如何大于2？
當前全國各地區(qū)都在積極地進行“管委會+公司”的探索和嘗試，以尋找最佳的合作模式。從典型案例看，現有模式根據管委會對公司管控的集權程度大致可分為三種：管委會主導1+1模式，管委會主導1+N模式以及公司主導1+1模式。鑒于各地區(qū)間具體的產業(yè)發(fā)展情況存在明顯的差異，其實很難形成全面統(tǒng)一且行之有效的通用合作方式。歸根結底，“管委會+公司”的模式，重點要解決的仍然是招商引資難問題，因此無論哪種模式，市場化才是關鍵。理論層面，“管委會+公司”模式下，管委會和公司職能分離，并駕齊驅，但實際上，管委會與公司之間的關系并不平等，平臺公司成為自主經營、自負盈虧的市場主體當然是最佳的理想目標，但平臺公司作為開發(fā)區(qū)下屬的公司，其經營必然受到管委會的約束，如果管委會本身就體制機制僵化、觀念滯后、統(tǒng)包統(tǒng)攬，那么平臺公司完成市場化轉型的可能性也幾乎渺茫。
因此，明確管委會和平臺公司各自的職能定位是模式改革成功的先決因素。尤其是管委會必須要推動政企分開，破除“兩塊牌子、一套班子”的情況。管委會層面，要更多地擔負起產業(yè)發(fā)展定位的職責，專注于產業(yè)規(guī)劃、資源的高效配置以及打造一流的營商環(huán)境，成為平臺公司背后的“股東”，為平臺公司從戰(zhàn)略規(guī)劃、業(yè)務指導、國資監(jiān)管等各個方面提供支持；平臺公司層面，則需要聚焦產業(yè)園區(qū)主戰(zhàn)場，圍繞管委會所確立的產業(yè)定位，針對龍頭企業(yè)及中小型企業(yè)發(fā)展需求開展招商引資活動，同時通過提供具有針對性的運營服務，打造產業(yè)園區(qū)運營平臺，增強自身造血能力。
平臺公司市場化轉型路徑
（一）以股權投資/風險投資的思維做產業(yè)導入，以投行的方式做產業(yè)培育
長期以來平臺公司都承擔著政府投資項目的融資功能，但作為市場化的主體，想要提升自身造血能力，保持企業(yè)的可持續(xù)性發(fā)展，光有融資是遠遠不夠的，平臺公司必須要有專業(yè)的投資能力。平臺公司擁有無可比擬的國有資本優(yōu)勢，可立足區(qū)域主導產業(yè)，聚焦優(yōu)質頭部企業(yè)，發(fā)揮國有資本的帶動作用，撬動各方資本組建專業(yè)化的團隊或聯合市場化頭部基金，充分利用股權直投、產業(yè)基金等多種方式進行產業(yè)投資。通過金融手段深度介入企業(yè)的發(fā)展，改變以往政府直投或借款的方式，一方面可解決企業(yè)發(fā)展急需的資本供給問題，另一方面可通過資本運作，不斷壯大投資基金池，舒緩企業(yè)經營壓力。
（二）以市場化思維整合資源，搭建混改平臺完善經營機制
新經濟形勢下，園區(qū)平臺公司需要從單純的“城市建設者”轉變?yōu)椤爱a城服務綜合運營商”。需要承認的是，長期以來政府的介入導致國有企業(yè)市場化程度較低，市場競爭短板明顯。可通過委托經營、股權合作等方式，快速補齊公司短板，實現資源優(yōu)勢互補。例如，對于技術難度大、專業(yè)性強的經營性項目（如園區(qū)酒店經營、企業(yè)服務、園區(qū)招商運營等），通過委托管理方式，引入第三方專業(yè)公司進行實施，提高管理品質與經營效益；對于自身在資產開發(fā)、經營方面缺乏經驗，能力不足的平臺公司，通過股權合作（混改）引入優(yōu)質民營經營單位，實現資源的整合及優(yōu)質資產的再配置，提升企業(yè)的實力和競爭優(yōu)勢。
（三）加快管辦分離/政企分開的容錯機制探索
當前全國范圍內的管委會及公司體制改革都充斥著一個不可避免的現象，即管委會對平臺公司考核標準的錯配導致平臺公司陷入“既要、又要、還要”的兩難境地。如，我司前期服務的某平臺公司，既要有較高的招商業(yè)績要求，同時在招商上需要兼顧部分政府職能，幫助提升區(qū)域GDP、解決就業(yè)等問題。不少平臺公司面臨著大型企業(yè)招商與招商政策導致的利潤考核問題。在當下畝均論英雄的評價標準下，也會導致當前的產業(yè)招商不太關注潛力型科創(chuàng)企業(yè)，大量的政策支持與短期難以產出的矛盾讓平臺公司陷入困境。今年國資委多次提及國有資本容錯和免責機制，目前看尚未有行之有效的舉措。
一是，需要進一步提級出臺相關政策。一方面針對新經濟、新業(yè)態(tài)、新模式支持國有企業(yè)大膽試錯；另一方面，加快研究容錯機制的政策出臺，優(yōu)化平臺公司考評制度，引入非數值標準的軟性指標，避免一刀切。此外，更需要進一步加大政策支持力度，根據市場環(huán)境動態(tài)調整政策激勵，推進管委會+平臺公司職責權屬劃分、工作任務邊界、信息統(tǒng)籌邊界。
二是，建立以盡職免責為核心的容錯機制。明確對于非主觀失誤或行為過錯導致的投資損失實施盡職免責，細化責任劃分與認定流程，保障基金管理人的獨立性與決策自主權。在此基礎上，針對不同產業(yè)投向及投資階段設置差異化考核標準，拉長新興產業(yè)、未來產業(yè)的績效評定周期，逐步試行全生命周期考核；對于成熟產業(yè)的考核也不應簡單摒棄保值增值目標，而是探索更具成長性和生命力的評價指標體系，為國有創(chuàng)投機構營造鼓勵創(chuàng)新的良好氛圍。
